Governo Federal sanciona novo marco legal do transporte público coletivo urbano. Confira o que muda
Objetivo da medida é modernizar o sistema de transporte no país, com ênfase na diversificação responsável do financiamento do sistema, na melhoria da regulação e da operação dos transportes públicos urbanos
O presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, assinou neste domingo, 14 de junho, o ato nº 3.278, de 2021, que institui o Marco Legal do Transporte Público Coletivo. A medida altera a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) e a Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012 (Lei de Mobilidade Urbana). A legislação foi publicada na edição extra do Diário Oficial da União (DOU) de hoje.
A nova lei promove alterações no Estatuto das Cidades, no trecho que dispõe sobre a aplicação dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE-Combustíveis), assim como na Lei que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). O objetivo da lei sancionada é modernizar o sistema de transporte no país, com ênfase na diversificação responsável do financiamento do sistema e na melhoria da regulação e da operação dos transportes públicos urbanos.
DIRETRIZES — A medida estabelece diretrizes para a organização, planejamento, regulação, financiamento e prestação dos serviços de transporte público coletivo urbano e de caráter urbano, com ênfase na sustentabilidade econômico-financeira dos sistemas, na ampliação de fontes de custeio para além da tarifa paga pelos usuários, na melhoria da qualidade e da transparência dos serviços, na promoção da integração regional e na transição energética das frotas, além de promover alterações na Lei nº 12.587, de 2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) e na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) para fortalecer a integração entre planejamento urbano e sistemas de transporte, incorporando diretrizes voltadas ao desenvolvimento orientado ao transporte, à melhor gestão dos deslocamentos urbanos e ao aprimoramento dos instrumentos de ordenamento territorial e mobilidade.
Um dos avanços estruturais do novo marco é a ruptura com o modelo historicamente predominante no Brasil, no qual o financiamento do transporte público coletivo recaía quase exclusivamente sobre a tarifa paga pelo usuário. Esse modelo gerava distorções sistêmicas: ao vincular a sustentabilidade financeira dos operadores à maximização da receita tarifária, criava incentivos para a superlotação dos veículos, a priorização de linhas mais rentáveis em detrimento das menos atrativas economicamente e o desatendimento de parcelas da população em regiões periféricas ou de menor demanda. O resultado era um sistema orientado pela lógica do lucro operacional, e não pela qualidade e universalidade do serviço prestado.
PRINCIPAIS PONTOS — A norma induz a transição de uma lógica de custeio baseada quase exclusivamente na tarifa cobrada na catraca, diretamente do usuário do serviço, para uma estrutura mista, financeiramente sustentável e orientada pelo controle social e pela transparência. Os principais pontos da nova legislação seguem adiante sintetizados:
Novo modelo de financiamento e custeio do sistema de transporte: Historicamente, o transporte coletivo no Brasil dependeu da tarifa paga pelo passageiro. A nova lei estimula uma separação clara para dar sustentabilidade financeira aos sistemas, por meio de:
- A lei descola a remuneração dos operadores da tarifa cobrada dos usuários, incentivando remuneração por outras lógicas (como km rodado) e consequentemente evitando incentivos perversos de precarização do transporte. Ex. Se é remuneração por passageiro tem incentivo para reduzir frequência e qualidade em linhas com menos demanda, deixando áreas desatendidas.
- Financiamento da infraestrutura: Autoriza e incentiva o uso de instrumentos urbanísticos e tributários de captura da valorização imobiliária, contrapartidas de grandes empreendimentos privados e dotações orçamentárias específicas, respeitando a legislação de responsabilidade fiscal de cada ente.
- Proibição de subsídio para o transporte privado: A lei deixa explícito que os serviços de transporte puramente privados (como aplicativos de carona por demanda individual) não farão jus a qualquer tipo de subsídio governamental.
Gestão de gratuidades, descontos tarifários e proteção social:
- Proteção do Orçamento e dos Benefícios: Um dos vetos busca adequar o texto aprovado no Congresso, impedindo prazos engessados (como a exigência de adequação em 5 anos, que levaria à consequente impossibilidade de estabelecimento de novas gratuidades após o prazo) e imposições normativas que obrigariam os municípios a arcar integralmente com os descontos via orçamento.
- Planejamento, transparência e controle social: A lei dá forte enfoque à Governança Pública e ao combate à opacidade nos contratos por meio de:
- Abertura de dados: Exige das concessionárias transparência ativa, com a abertura total de dados operacionais e financeiros (custos por quilômetro rodado, arrecadação, número de passageiros transportados), garantindo o efetivo controle social e a fiscalização pelos órgãos públicos.
- Normas de referência da União: Caberá ao Governo Federal expedir normas e diretrizes de referência gerais para o setor, servindo como guia de boas práticas para que os municípios e estados estruturem suas fiscalizações locais e aprimorem os padrões de qualidade.
Padrões de qualidade e adoção de indicadores de desempenho: A operação dos transportes passa a ter sua eficiência mensurável. O projeto fixa requisitos mínimos de qualidade que devem constar nos regulamentos locais e nos contratos, tais como:
- Disponibilidade, conectividade e continuidade das linhas;
- Regularidade e pontualidade;
- Segurança viária e segurança pública dos passageiros;
- Acessibilidade universal e conforto;
- Redução de impactos ambientais e incentivo a tecnologias limpas; e
- Integração física, operacional e tarifária com outros modos de transporte.
Modelagem de contratação: O texto estabelece regras rígidas para modernizar e fortalecer o modelo de contratações públicas:
- Contrato de metas e ganhos de produtividade: O poder concedente poderá inovar na modelagem contratual, estabelecendo metas atreladas à redução percentual de custos da operação com base em fatores de produtividade.
- Vedação de instrumentos precários: Fica expressamente proibido disciplinar o transporte público coletivo básico por meio de contratos de programa, convênios, termos de parceria ou autorizações de natureza precária, exigindo-se licitação formal.
- Serviços sob demanda: Permite que serviços sob demanda (transporte coletivo flexível por aplicativo) sejam contratados pelo poder público de forma acessória, desde que não prejudiquem as linhas essenciais.
SUBSÍDIOS CRUZADOS — Entre as medidas também estão a criação de subsídios cruzados entre serviços com superávit e déficit, o uso de instrumentos urbanísticos e tributários relacionados à valorização imobiliária, investimentos privados dos operadores e receitas extrafiscais. A proposta busca reduzir o peso do transporte no orçamento dos trabalhadores sem comprometer a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A nova legislação também reconhece as dificuldades enfrentadas pelo setor, especialmente após a pandemia e com o crescimento do transporte individual por aplicativo. Por isso, moderniza os contratos de concessão e o modelo de regulação, com medidas voltadas à segurança jurídica, à qualidade dos serviços, à transparência na gestão de dados e à modicidade tarifária.
SUSTENTABILIDADE — Na área ambiental, o marco legal incentiva a transição para fontes renováveis de energia, com a substituição gradual dos combustíveis fósseis para reduzir emissões. Ao mesmo tempo, a redação final garante que recursos constitucionalmente destinados à proteção de unidades de conservação não sejam direcionados para obras de infraestrutura viária, conforme veto presidencial.
O novo Marco do Transporte Público Coletivo fortalece a cooperação entre os entes federativos e moderniza o setor. O governo federal continuará atuando por meio de apoio técnico e programas de incentivo às cidades. Também poderá participar do cofinanciamento dos serviços locais, sempre respeitando a responsabilidade fiscal e a autonomia de estados e municípios na gestão de suas redes e tarifas.
VETOS — Os vetos presidenciais ao Marco Legal do Transporte Público Coletivo tiveram como objetivo preservar a sustentabilidade fiscal e evitar impactos sobre políticas de gratuidade já existentes. Foram retirados trechos que obrigavam Estados e Municípios a custear integralmente gratuidades e descontos tarifários com recursos do orçamento público, além de dispositivos que vinculavam subsídios públicos à remuneração das operadoras. A avaliação foi de que essas exigências poderiam gerar despesas sem previsão de recursos e colocar em risco benefícios já concedidos à população.
Os vetos, no entanto, não impedem que União, estados e municípios concedam subsídios para financiar gratuidades e descontos tarifários. O que foi retirado foi a obrigatoriedade desse custeio e o prazo para adequação, medidas que poderiam inviabilizar o modelo atualmente adotado por diversos entes federativos e gerar instabilidade no sistema.
O objetivo dos vetos indicados: proteger a União, estados, e municípios de imputação de obrigações não constitucionais, sem estimativa de impacto orçamentário ou controle sobre potenciais subsídios.
Vetos não inviabilizam que, no futuro, os entes federativos possam discutir sobre: (1) possibilidade de alternativas para se alcançar a tarifa zero; (2) estudos de cenários para concretização de subsídios federais, caso haja condições fiscais e orçamentárias; (3) propositura de lei específica pelo Poder Executivo que estabeleça de forma mais concreta obrigações para União no tocante ao transporte urbano de passageiros, incluindo subsídios.
Também foram vetados dispositivos relacionados às competências dos entes federativos, como a obrigatoriedade de isenção de pedágio para ônibus em rodovias estaduais e municipais e a previsão de subsídios federais para tarifas de transporte local. A justificativa foi preservar a autonomia de estados e municípios, evitar novas despesas obrigatórias para a União e garantir segurança jurídica na gestão dos sistemas de transporte.
Outros vetos aplicam a criação de novas estruturas administrativas, regras de indenização a concessionárias e a vinculação obrigatória de parte dos recursos (60%) da Cide-Combustíveis para áreas urbanas. Segundo o governo, as medidas buscam evitar aumento de gastos permanentes, reduzir riscos fiscais para o poder público, cumprir a legislação orçamentária e a Lei de Responsabilidade Fiscal e preservar a flexibilidade do orçamento para atender às diferentes necessidades e prioridades do país.
